城市社区冲突治理中的社区社会组织构建一一以社会资本理论为视角
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社会治理以促进社会和谐为价值目标，社区治理以建设和谐社区为行动方向。随着城市化进程的高歌猛进，城市社区的异质性因素明显增加、不和谐因素逐渐凸显，城市社区日益成为各种矛盾冲突的多发地带。面对城市社区中的矛盾冲突，政府自然是责无旁贷，而根植于基层、内生于社区的社区社会组织无疑是社区冲突治理的重要社会资本，在社区治理中发挥着独特的功能。基于这一认识，本文拟以社会资本理论为分析工具，分析社区社会组织在城市社区冲突治理中的作用，探讨社区社会组织参与城市社区冲突治理面临的困境，继而针对性地提出破解对策。
一、社区社会组织一一城市社区冲突治理的重要社会资本
社区是人们聚居、生活于某一特定区域范围内所形成的集合体、共同体。作为社会的基本组成细胞，社区不仅是社会治理的基础和源头，更被视为推进社区和谐建设、构建和谐社会的前沿阵地。然而，伴随着单位制改革的推进、市场化进程的加快，城市社区内部发生了严重的分化，城市社区不可避免地成为各种社会矛盾、社区冲突的集聚地、汇集区。面对城市社区中层出不穷、困境丛生的矛盾、冲突问题，政府所肩负的社区管理任务和维护社区和谐稳定的责任更加艰巨。在这样的背景下，社区社会组织成为了政府的“伙伴”，承担起了社区冲突治理的重任。
社区社会组织是由社区组织或个人在社区范围内单独或联合举办的、在社区范围内开展活动的、满足社区居民不同需求的社会自发组织。[1]随着我国城市管理体制、社区治理体制机制的变革，加之社会的全面转型，大量社区社会组织得以发育并活跃于城市社区公共事务中，不仅在协同公共服务供给上作用突出，更成为维护城市社区和谐稳定的中间力量。作为城市社区冲突治理的重要参与主体，社区社会组织切实分担了政府在社区冲突治理中的重任，有效弥合了政府在社区冲突治理中的不足，促使城市社区冲突治理中社会共治新局面的形成。
讨论社区治理，离不开一种重要的理论指导——社会资本。社会资本是个人在社会结构中所形成的社会网络联系，[2]是以社会信任为基础、促进社会信任的社会规范。[3]社会资本往往被视为社区和谐构建的重要粘合剂，而社会组织则有效扮演了社会资本“酿造场”的重要角色。作为一种重要的社会资本类型，社会组织自身内含的诸如信任、规范以及网络等社会资本要素，能够通过促进合作行为来提高社会的效率。[4]对于城市社区冲突治理而言，社区社会组织自身所连接、建立起的社会参与网络是社会资本的重要组成形式，这些社会资本不仅是城市社区冲突治理的基础，更是实现城市社区和谐、稳定的内生力量。作为城市社区冲突治理不可或缺的社会资本，社区社会组织发挥着如下几个方面的功能、作用。
(一）信息资本一一城市社区冲突治理的“指南针”
社区社会组织的“指南针”作用是指，基于对社区冲突所形成的丰富信息资本，社区社会组织能为冲突排查、政策制订等相关冲突治理工作指明方向、重点。一方面，社区社会组织是冲突排查的“指南针”。由于来源于社区、服务于社区，社区社会组织能察觉社区中的异常情况、发觉社区中潜在的各种冲突苗头，能为冲突排查、冲突治理工作指明方向和重点。另一方面，社区社会组织是政策制订的“指南针”。基于与社区个体的紧密联系，社区社会组织能近距离听取社区个体的建议、批评等，进而以理性平和的方式将社区个体的诉求“传输”给政府。此外，针对社区中存在的问题，诸多社区社会组织往往给予了密切关注、进行了相关的调查和研究、积累了丰富的资料和案例，这使其能以政策意见、政策议案等形式将这些信息上达于政府，从而增强政策制的针对性。
(二）人力资本一一城市社区冲突治理的“疏导员”
社区社会组织的“疏导员”作用是指，在疏导理念的指引下，社区社会组织能以情入手、以理服人，运用民风、民俗、传统道德等非强制性手段，对冲突主体进行有效疏导、调解。诚然，政府亦可以扮演疏导员的角色，然而，一旦政府成为冲突的主体一方，政府将无法作为公正的第三方参与冲突调解。较之于政府，社区社会组织具有突出的优势，如其处于中立的第三方，能保障冲突调解过程的公正、公平；其没有鲜明的牟利动机，有利于人们放下警戒与心理防线，进而赢得人们的信任；社区社会组织良好的沟通能力与谈判技巧、重视情感沟通与情理结合，有利于冲突双方从心理层面实现和解、使冲突主体获得心理层面的宽慰。
(三）网络资本——城市社区冲突治理的“关系网”
社区社会组织的“关系网”作用是指，基于自身的网络资本，社区社会组织能推进社区个体间的相互连结、实现自身与社区个体的连结，形成社区中良好的关系网络。一方面，社区社会组织能推进社区个体间实现连结。与费孝通先生描述的“差序格局”式的熟人社会不同，城市社区显然是陌生人社会，社区个体间的联系呈现出鲜明的封闭性、同质性。现实中，诸多社区社会组织成为社区个体基于“趣缘”“业缘”等而实现相互连结的第三方关系网。社区社会组织通过开展丰富多彩的社区活动，无形中拓宽了社区个体的交往空间，促使社区个体在参与社区活动中实现连结，形成友好、和谐的人际关系。另一方面，社区社会组织能与社区个体实现连结。基于社区社会组织的无私服务、默默奉献、不以盈利为目的等特性，社区个体能逐渐打消对社区社会组织的疑虑，对社区社会组织予以认可、尊重、爱戴。经过长时间的互动、交往、联系，社区社会组织与社区个体的距离进一步拉近，社区社会组织逐渐获得社区个体的信任、实现与社区个体的连结。因而，面对社区社会组织参与冲突调解、治理，社区个体能够从心理层面予以认可、信任，进而愿意维护社区社会组织的面子、耐心接受调解。
二、治理困境一一社区社会组织参与城市社区冲突治理的阻滞性因素分析
从社会管治到社会共治的转型，意味着社会组织在社会治理、社区治理中将大有作为、大放异彩。诚然，从应然层面而言，社区社会组织不仅是推进社区治理现代化的重要依托力量，更是实现社区冲突治理“善治”的重要依赖主体。然而，从实然层面而言，受诸多阻滞性因素的困扰，社区社会组织在社区建设、社区治理中仍难言“主体地位”、作用尤为有限。
(一）先天不足：社区社会组织的身份尴尬
社区社会组织的身份尴尬成为其参与社区冲突治理的现实性困扰。一方面，身份的合法性尴尬。当前，我国社区社会组织的组织地位主要分为两种情况：一种是已经在国家有关机构登记（备案）的社区社会组织；另一种是没有在国家机关登记注册（或备案）的社会组织，是严格意义上的“非法”组织。由于没有获得合法的身份，一些社区社会组织在获取社会资源、提升组织能力上举步维艰，在参与社区治理中也难以获得政府与社会个体的尊重。另一方面，法律地位不清的尴尬。与蓬勃发展的社区社会组织相比，我国现行社会组织法律法规等制度建设存在突出的问题，主要表现有三：一是法律体系不健全，二是法律位阶过低，三是法律权威性不足。当前，明确针对、涉及社区社会组织的法律、政策尚属于空白阶段，对社区社会组织在社区治理中的地位尚未明确作出界定、对社区社会组织参与社区治理的职责权限尚未明晰，形成了社区社会组织在社区治理中法律身份不明的现实尴尬。
(二）能力不足一一社区社会组织的能力局限
社区社会组织能力不足，影响了其参与社区治理的广度与深度。一是资金不足。一般而言，社区社会组织参与社区冲突治理的资金来源主要依靠服务性收费，政府对于社区社会组织的补贴和社区社会组织获得的社会捐赠显然是微乎其微的。自身发展资金的不足，直接抑制了其参与社区冲突治理的内生动力，也影响了其参与社区冲突治理的积极性与主动性。二是专业人才不足。民政部民间组织服务中心曾经作过统计，目前社会组织专职人员比例约占60%，其中退休和兼职人员约占40%；在年龄结构方面：50岁以上的专职人员比例数为52%，30—50岁为32%，30岁以下的仅占16%；而在学历结构方面：66%的专职人员只具备大专以下学历。由于缺乏专业性人才，社区社会组织在参与社区冲突调解时无法给予受众所需的专业心理辅导或情绪的缓解，起不到专业性的调解、疏导作用。三是经验不足。当前，我国社区社会组织参与社区冲突调解、社区冲突治理仍处于初步阶段，由于参与社区冲突治理的频率较低、参与的方式较简单、参与的程度较浅，社区社会组织积累的经验依然有限。四是发展不均衡。城市社区中现有的社区社会组织多以娱乐休闲类偏多，慈善类、服务类的社区社会组织数量相对较少，利益表达型、专业维权类、专业调解类的社区社会组织更是少之又少。这些为数不多的利益表达型、专业维权类、专业调解类社区社会组织，无法真正分担社区冲突治理的重要工作，无法成为社区冲突治理的依赖主体，更无法充分起到维护社区和谐稳定的中间力量。
(三）支撑不足一一社区成员参与意识不足
参与是现代社会人所应具备的公共品格，社区成员参与网络越密集，将成为社区社会组织参与社区治理的强有力支撑。诚然，随着城市化的推进，城市社区如春笋般建立，诸多人群以前所未有的速度涌进城市中，但定居于城市乐土中的人们却没有联系、凝聚起来，而是出现了众多像原子一样独立的家庭或个人。不可忽视的是，由于社区个体的生活习惯、价值理念、教育背景等存在差异，加之人口高流动性的影响，加剧了相互之间的疏离。在此背景下，城市社区认同危机进一步凸显、城市社区生活呈现碎片化，社区个体的社会责任心进一步下降、社区参与意识尤为薄弱。当前，城市社区中诸多社区个体缺乏对社区共同体的认同感、归属感，对社区发展、社区建设缺乏关心；社区个体大多关注、关心的是自身的利益，而对他人、对社区的公共利益漠不关心，甚至是将个人利益凌驾于公共利益之上；社区个体往往将自身的精力放在工作、家庭中，对社区公共事务持着“事不关己高高挂起”的态度；绝大部分的社区个体宁可将自己的时间花费在无聊的电视节目上，也不愿意花时间参与社区活动。此外，由于社区个体对社区社会组织的认识不足，不仅影响了其加入社区社会组织的自觉性，更制约了其参与社区活动的主动性、积极性，这都进一步加剧了社区社会组织参与城市社区冲突治理的困境。
三、走向“善治”一一推进社区社会组织参与城市社区冲突治理的行动路径
如何突破社区社会组织参与城市社区冲突治理的困境，继而走向社区治理的“善治”，是亟待解决的重要课题。具体来说，进一步消除社区社会组织的身份尴尬.夯实社区社会组织参与社区冲突治理的能力资本、强化社区社会组织参与社区冲突治理的外部支撑，是未来可供选择的行动路径。
(一）消除身份尴尬：创新管理制度，强化法律保障
创新管理制度。一方面，推进备案制。为解决城市社区社会组织登记难的现实困难，诸多城市推行了备案制，且成效显著。如南京市首创“两级登记、两级备案”的社区社会组织管理体制，制定了“三简、四免、五宽、六许”的登记制度；青岛市在2002年就对存在于社区并发挥作用但达不到登记条件的“草根”组织实行备案管理。[8]应进一步推进、落实社区社会组织备案制，简化社区社会组织登记流程和手续，建立从宽、从简、从快、适合实际需要的登记管理方式。另一方面，推进直接登记。2013年，民政部对于四类社会组织提出直接登记，使得社会组织在登记管理上前进了一大步。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，其中进一步指出要稳妥推进直接登记，重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。[9]以此为基础，可考虑进一步扩大社区社会组织直接登记的范围、种类，在加强其后续监督、管理基础上进一步放松管制、实行直接登记，加快社区社会组织的发展。如社区服务类、文体活动类、社区维权类等基本上对社会不会产生造成任何威胁的社区社会组织，可在加强其后续监督基础上实行直接登记。
强化法律保障。一方面，要加快推进社会组织立法工作。应尽快将社会组织法纳入立法议程，启动社会组织法的起草工作，明确社会组织立法的指导思想、基本原则、立法思路和基础框架，在统一指导和协调下稳步推进我国社会组织法律体系的建立和完善。另一方面，要明晰社区社会组织在社区冲突治理中的职责边界。就微观行为层面而言，现代国家治理是一种程序化治理样式[11]，而对于社区社会组织参与城市社区冲突治理而言，同样也需要在明晰权责边界前提下的程序化参与治理。应进一步明晰各类社区社会组织的法律地位、职责、功能、作用、运作规则、合作途径等，确保社区社会组织在社区治理中的权利、明晰其在社区治理中的义务，信任并委以重任于社区社会组织，切实加大职能转移力度，实现社区社会组织有序、依法参与社区治理。
(二）夯实能力资本：加强组织能力建设，加大培育扶持力度
加强组织能力建设。推进社区社会组织参与社区冲突治理，加强其自身能力建设无疑是服务之基、管理之本。一是加强组织内部建设。社区社会组织应进一步健全自身组织结构，完善组织管理制度，形成科学、规范的内部治理机制，进而实现自身内部运作有章可循、按章办事，实现规范发展、规范运作。二是建立信息披露机制。加强社区社会组织信息披露制度建设，提高社区社会组织信息披露标准，加大社区社会组织信用信息的征集力度，建立健全社区社会组织集中进行信息披露的公共网络平台。[12]三是加强人才建设。对于已经吸收的社区社会组织专业人才，既要注重加强培训、提高人才的培养力度，也要充分提供人才发挥作用和锻炼能力的空间。同时，政府应尽早出台社区社会组织从业人员在就业、养老、医疗等方面的政策和法规，保障从业人员的利益、免除从业人员顾虑，形成社区社会组织对专业人才、优秀人才的吸引力。四是拓宽资金来源。政府既要在资金、场地、设施等方面给予社区社会组织实际性帮助，也应通过加大税收减免力度、加大购买公共服务力度等方式给予动力，更应激励民间力量参与社区建设、社区治理，促进社区社会组织筹资渠道多元化。
加大培育、扶持力度。培育无疑是解决社区社会组织从无到有的问题，扶持则是实现社区社会组织顺利成长、发展的关键。一是有重点、有方向地培育社区社会组织。积极搭建社区社会组织孵化培育基地，有重点地孵化和优先培育利益诉求型、公益慈善类、专业调解类、专业维权类的社区社会组织，提升社区社会组织的专业调解技能、强化沟通能力，实现调解技能的专业化、调解组织发展的规模化。二是加大购买调解服务力度。一些城市已开辟向社区社会组织购买调解服务的成功模式，效果可喜。如，2004年上海市江苏街道向“李琴人民调解工作室”购买民间纠纷调解服务；2008年深圳福田区政府向律师所购买法律服务调处民间纠纷；2011年河北廊坊市人民法院首推“购买调解服务机制”等。今后，应进一步加大社区调解服务购买力度，丰富购买社区调解服务的内容和种类，创新向社区社会组织购买服务的方式。三是设立社区治理专项资金，专款专用。可从财政中划拨出一部分的资金，设立社区治理专项资金，为社区社会组织发展提供稳定的资金支持。将专项资金的使用从直接的经费补贴转向以奖代拨，形成有序竞争的激励动力机制，推动建立公共财政转向参与社区冲突治理的社会组织的奖励资助机制。[13]
(三）强化外部支撑：培育社区公共精神，社区志愿参与制度化
培育社区公共精神。公共精神是一种以公民和社会为依归的价值取向，它包含民主、平等、自由、秩序、公共利益和负责任等一系列最基本的价值命题。[14]要形成社区社会组织参与社区冲突治理的强有力支撑，培育公共精神是至关重要的。一是开展丰富多彩的社区文化活动，使社区个体在参与活动中增强联系、增进沟通，进一步消除陌生感和距离感，促进良好、和谐邻里关系的形成，达致社区中良好公共精神的形成。二是有意识地依靠社区中关心社区事务、热衷于公益事业、在社区中有一定地位和声望的社区个体，引导其积极进行合法的民意表达，尊重、聆听社区个体对于社区管理的意见，进而影响、激发其他社区个体的社区责任感、社区参与意识。三是积极构建良好的社区文化，充分将社区居民吸纳进各种社区社会组织，进而有效营造社区个体认同社区社会组织、国家认同社区社会组织的氛围，切实为社区社会组织参与社区冲突治理奠定外部支撑。
社区志愿参与制度化。社区个体的广泛参与、志愿参与，不仅是社区社会组织健康发展的基本前提，也是社区社会组织顺利参与社区冲突治理的强有力支撑。一是加强志愿服务法制建设。应将志愿服务制度化的相关内容纳入《慈善事业法》立法草案中，且积极着手《志愿服务条例》立法起草工作，为志愿服务制度化提供法律保障。[15]二是完善志愿服务登记记录。进一步完善志愿服务记录制度，对社区个体志愿服务时间、志愿服务事项内容进行明确记录，以便为后续的志愿奖励提供依据。三是建立志愿参与激励、嘉奖制度。对于参与社区志愿活动的个体，依据其志愿服务的时间，分别授予相应的奖励，进而激发社区个体志愿参与的积极性与主动性。如成都锦江区推行“爱心超市”，志愿者可根据自身志愿服务的时间换取相应的物品作为奖励[16]，这一实践激发了社区个体志愿参与的积极性与主动性，形成了社区参与长效激励的显著效果。
本文作者：苏曦凌 黄 婷
来源：《广东行政学院学报》